nalar politik dalam administrasi

Nalar Politik dalam Administrasi Negara

Prolog

Secara umum, ilmu pengetahuan dapat diklasifikasikan atas tiga kelompok yakni

ilmu pasti ( natural science ), ilmu sosial ( social science ), seni dan kemanusiaan ( arts

and humanities ). Ilmu pasti atau ilmu alam terdiri dari berbagai disiplin ilmu,

diantaranya ilmu fisika, kimia, matematika dan biologi. Di sisi lain, ilmu sosial juga

memiliki beberapa cabang, mereka adalah ekonomi, sosiologi, antropologi, sejarah,

psikologi, politik dan hukum. Sedangkan seni dan kemanusiaan terdiri dari; seni itu

sendiri, yang bisa berupa seni tari, seni suara, seni lukis, seni peran, seni gerak dan lain

sebagainya; filsafat yang mengkaji tentang hakikat sesuatu secara filosofis; dan sastra.

Sebagai pembelajar administrasi negara kita harus berani menerima kenyataan

bahwa administrasi negara adalah ilmu sosial terapan yang muncul belakangan,

tepatnya pada akhir abad ke-19. Administrasi negara dilahirkan dari induknya ilmu administrasi atau manajemen dan bapak politik. 1 Oleh karena itu, administrasi negara

merupakan disiplin ilmu yang masih muda dan masih mencari jati diri ( state of the art ).

Dalam rangka pencarian ( seeking ) state of the art ilmu administrasi negara banyak

bermunculan paradigma dalam memandang figure administrasi negara. Paradigma

tersebut muncul silih berganti, saling melengkapi, saling mengkritik sehingga

menampilkan sosok ilmu administrasi negara yang dinamis. 

Adakah Teori Administrasi Negara?

Berkenaan dengan ilmu administrasi negara sebagai ilmu terapan, maka

pertanyaan yang kira-kira logis untuk diajukan adalah; adakah teori administrasi

negara? Pertanyaan ini mungkin latah, tetapi layak untuk dikemukakan karena sebelum

terlalu jauh terperosok ke dalam teori-teori administrasi negara yang sudah semakin

canggih, sebaiknya kita harus mengetahui nature yang membentuk ilmu administrasi

negara itu.

  1. Argumen ini dikemukakan oleh Miftah Thoha meskipun masih debatable dan perlu kajian yang lebih mendalam. Selengkapnya silahkan periksa Miftah Thoha, Ilmu Administrasi Publik Kontemporer , Kencana, Jakarta, 2009, halaman 8.

 2.Banyak tulisan yang membahas tentang administrasi negara dan teori

administrasi negara, tetapi penulis belum menemukan buku atau tulisan yang berani mengklaim bahwa ada spesifikasi teori administrasi negara. 2 sampai saat ini belum ada

tulisan yang berani menyatakan bahwa teori administrasi negara adalah teori tentang

“A”, “B” atau “C” dan seterusnya. Kebanyakan buku yang beredar di kalangan praktisi

dan akademisi, baik yang berbahasa Inggris maupun yang ditulis oleh orang Indonesia

sendiri, hanyalah berbicara tentang teori birokrasi, manajemen publik, kebijakan publik,

pelayanan publik, kinerja, kepegawaian dan lain-lain yang notabene bukanlah teori

“asli” dan secara ekslusif serta pribadi dimiliki oleh ilmu administrasi negara. Teori

birokrasi misalnya adalah teori tentang bagaimana menata organisasi secara profesional

yang pada hakikatnya berasal dari sosiologi, dan filsafat organisasi. Begitu juga dengan

teori manajemen publik yang merupakan teori yang berasal dari disiplin ilmu ekonomi

manajemen yang digunakan untuk mengelola organisasi publik.

Lalu, mana teori administrasi negara? Jawabannya adalah tidak ada teori

administrasi negara. Oleh karena ilmu administrasi negara adalah ilmu sosial terapan,

maka administrasi negara banyak meminjam teori dan konsep dari ilmu sosial lainnya

seperti politik, sosiologi, hukum, ekonomi, psikologi, sejarah, antropologi, termasuk

juga statistik, komputer dan lain-lain untuk memecahkan masalah-masalah publik

(public affairs ). Dewasa ini masalah-masalah publik semakin lama semakin kompleks

dan rumit sehingga tidak cukup satu pendekatan saja (single approach ) untuk

memecahkannya. Akibatnya, ilmu administrasi negara tidak memiliki kerangka teori

yang berdiri sendiri ( body of knowledge ). Dengan demikian kita dapat memahami

bahwa no theory of public administration but there is theories in public administration

only . 

Memahami Teori dalam Administrasi Negara

Teori dalam administrasi negara dapat dilacak dari perkembangan paradigma

ilmu administrasi negara itu sendiri. Pada awalnya, paradigma adalah konsep yang

digunakan oleh kalangan ilmuwan natural science untuk menjelaskan fenomena

perkembangan ilmu. Namun kemudian, paradigma juga dipakai oleh scientist ilmu-ilmu

                                                2 Coba periksa Nicholas Henry, Public Administration and Public Affairs (Sixth Edition) , Prentice-Hall Englewood Cliffs, New Jersey, 1995. Periksa juga Harbani Pasalong, Teori Administrasi Publik , Alfabeta, Bandung, 2007.

 3.sosial untuk memetakan perkembangan ilmu sosial. Pada prinsipnya paradigma adalah

cara pandang sekelompok orang atau pakar dalam melihat dan menganalisis fenomena

sosial yang berkembang di tengah masyarakat. Paradigma juga digunakan sebagai

landasan filosofis dan ideologis dalam menelaah dan mengkritisi isu-isu sosial.

Paradigma seringkali dikonotasikan sebagai perspektif atau paham oleh sebagian orang.

Konsep paradigma berawal dari pemikiran Thomas S. Kuhn. Kuhn mendefinisikan

paradigma sebagai:

The overarching set of accepted, and most of the time unquestioned beliefs that are jointly held by researchers and praticioners in a discipline…it is characterized by a symbolic generalizations, shared commitment to a specific set of beliefs by members of the discipline and shared values… 3 

NPS: Paradigma Mutakhir Administrasi Negara

Paradigma administrasi Negara sudah jauh bergeser dan meninggalkan

pendulum dikotomi politik-administrasi. Dalam konteks kekinian, paradigma dikotomi

politik-administrasi yang terkenal dengan adagium when political end, administrative

begin kurang relevan dengan perkembangan teori dan praktik administrasi negara.

Bahkan sebenarnya, administrasi negara sudah lama meninggalkan paradigma ke-5

dalam ilmu administrasi negara yaitu administrasi negara sebagai administrasi negara (1970-?) sebagaimana yang dikemukakan oleh Henry. 4 Henry hanya menentukan bahwa

paradigma ke-5 dimulai sejak tahun 1970, tetapi ia tidak memberi batasan sampai

berapa lama paradigma ke-5 bertahan. Sejak 1990 sampai saat ini teori dan konsep

administrasi negara sudah berkembang sangat pesat, terutama dengan munculnya

paradigma New Public Management (NPM) pada permulaan tahun 1990 yang kemudian

disusul oleh New Public Service (NPS) pada tahun 2000an.

Dalam memahami teori administrasi negara secara paradigmatik, tulisan Janet

V. Denhardt dan Robert B. Denhardt yang berjudul The New Public Service: Serving,

not Steering dapat digunakan untuk menemukenali perkembangan paradigma

administrasi negara klasik sampai administrasi negara kontemporer. Tulisan tersebut

diterbitkan pertama kali dalam bentuk buku pada tahun 2003 di New York. Sejak

kemunculannya buku ini mendapat respon yang positif dari kalangan cendikiawan

 3.Moeljarto Tjokrowinoto, “Perkembangan Mutakhir Ilmu Administrasi Negara”, Teori-teori Politik Dewasa Ini , Penyunting: Miriam Budiardjo dan Tri Nuke Pudjiastuti, Rajawali Pers, Jakarta, 1996, halaman 194-195. 4 Nicholas Henry, Op.Cit ., halaman 24.

 4.administrasi negara karena dianggap mampu memberikan perspektif alternatif dalam memandang administrasi negara.  

Sebelum terbit berbentuk buku, pada tahun 2000 Denhardt dan Denhardt sudah

pernah mempublikasikan tulisan yang sama, namun dengan judul yang berbeda yaitu

The New Public Service: Serving Rather than Steering dalam jurnal Public Administration Review .5 Kemudian disusul dengan tulisan yang lain tetapi kurang lebih

dengan ide yang sama dalam International Review of Public Administration pada tahun 2003, dengan judul The New Public Service: An Approach to Reform .6 Buku yang

diterbitkan pada tahun 2003 adalah repetisi dan modifikasi dari dua tulisan yang pernah

muncul sebelumnya. 

Denhardt dan Denhardt mencoba membagi paradigma administrasi Negara atas

tiga kelompok besar, yaitu paradigma The Old Public Administration (OPA), The New

Public Management (NPM) dan The New Public Service (NPS). Menurut Denhardt dan

Denhardt  paradigma OPA dan NPM kurang relevan dalam meng addres persoalan-

persoalan publik karena memiliki landasan filosofis dan ideologis yang kurang sesuai

(inappropriate ) dengan administrasi Negara, sehingga perlu paradigma baru yang

kemudian disebut sebagai NPS.

Paradigma OPA tidak bisa dipisahkan dari tiga pemikiran, yaitu paradigma

dikotomi politik-administrasi, rational-model Herbert Simon dan teori pilihan publik

(public choice ). Pertama , paradigma dikotomi politik-administrasi yang mencoba

menawarkan gagasan pemisahan politik-administrasi sebagaimana yang dikemukakan

oleh Henry. Paradigma dikotomi politik-administrasi memiliki dua kunci pokok yang

menjadi tema ide mereka; (i) Politik berbeda ( distinct ) dengan administrasi. Secara

naluriah, politik adalah arena dimana kebijakan ( policy ) diambil sehingga administrasi

tidak berhak berada dalam arena tersebut. Pejabat-pejabat politik (elected agencies )

bertanggung-jawab mengartikulasikan kepentingan publik dan memformulasikannya

menjadi sebuah produk politik berupa kebijakan. Administrasi hanya bertugas

mengimplementasikan ( administered ) kebijakan tersebut. Dengan demikian, maka

fungsi politik dan administrasi harus dipisahkan agar tidak saling mempengaruhi

 5.Robert B. Denhardt dan Janet V. Denhardt, “The New Public Service: Service Rather than Steering”, Public Administration Review 60 (6), 2000, halaman 549-559. 6 Robert B. Denhardt dan Janet V. Denhardt, “The New Public Service: An Approach to Reform”, International Review of Public Administration 8 (1), 2003, halaman 3-10.

 5.(politisasi-birokrasi). Administrasi tidak boleh terkooptasi oleh kepentingan politik

sehingga birokrasi menjadi profesional dan netral dalam menjalankan kebijakan publik;

(ii) Pimpinan pada setiap level dalam organisasi administrasi juga harus mampu menata

struktur dan strategi organisasi yang memungkinkan organisasi mencapai tujuannya

dengan efisien. Atasan diberikan keleluasaan untuk memberikan punishment kepada

bawahan yang lalai.     

OPA juga tidak bisa dilepaskan dari prinsip-prinsip manajemen ilmiah ( scientific

management ) Frederick W. Taylor dan manajemen klasik POSDCORB ciptaan Luther

Gullick. Administrasi negara harus berorientasi secara ketat kepada efisiensi. Semua

sumber daya ( man, material, machine, money, method, market ) digunakan sebaik-

baiknya untuk mencapai prinsip efisiensi. Aparat pemerintah harus bertindak sesuai

petunjuk pelaksanaan (juklak) dan petunjuk teknis (juknis) dengan sangat rigid dan

kaku. Tidak ada ada celah bagi birokrasi untuk menggunakan diskresinya karena

dikhawatirkan dapat mengurangi efisiensi. Pejabat pada level atas ( top-management )

diminta untuk mengontrol bawahan dengan otoritas-birokratik secara top-down. 

Kedua , manusia rasional (administratif) Herbert Simon juga memberikan

pengaruh terhadap OPA. Menurut Simon, manusia dipengaruhi oleh rasionalitas mereka

dalam mencapai tujuan-tujuannya. Rasionalitas yang dimaksud di sini hampir sama

dengan efisiensi yang dikemukakan oleh aliran scientific management . Manusia yang

bertindak secara rasional ini disebut dengan manusia administratif ( administrative man ).

Manusia administratif adalah orang yang memiliki perilaku yang rasional untuk

mencapai tujuan organisasi dan tujuan pribadinya. Orang yang bekerja di dalam

organisasi juga memiliki motif pribadi yang harus dipenuhi oleh organisasi. Tujuan

pribadi ini tidak selalu uang, tetapi bisa juga pengakuan, rasa ingin dihormati dan

dihargai serta keinginan untuk menunjukkan jati diri.

Ketiga , teori pilihan publik ( public choice ) merupakan teori yang melekat

(asociate ) dalam OPA. Teori pilihan publik berasal dari filsafat manusia ekonomi

(economic man ) dalam teori-teori ekonomi. Inti ajaran teori pilihan publik menyatakan

bahwa manusia adalah individu yang rasional yang selalu menginginkan terpenuhinya

kebutuhan pribadinya ( self-interested ) dan memaksimalkan keuntungan pribadinya

(own-utilities ). Menurut teori pilihan publik manusia akan selalu mencari keuntungan

atau manfaat yang paling tinggi pada setiap situasi dalam setiap pengambilan keputusan.

 6.Manusia diasumsikan sebagai makhluk ekonomi yang selalu mencari keuntungan

pribadi melalui serangkaian keputusan yang mampu memberikan manfaat yang paling

tinggi.

Secara ringkas, Denhardt dan Denhardt menguraikan karakteristik OPA sebagai berikut: 7

• Fokus utama adalah penyediaan pelayanan publik melalui organisasi atau badan

resmi pemerintah.

• Kebijakan publik dan administrasi negara dipahami sebagai penataan dan

implementasi kebijakan yang berfokus pada satu cara terbaik ( on a single ),

kebijakan publik dan administrasi negara sebagai tujuan yang bersifat politik. 

• Administrator publik memainkan peranan yang terbatas dalam perumusan

kebijakan publik dan pemerintahan; mereka hanya bertanggung-jawab

mengimplementasikan kebijakan publik.

• Pelayanan publik harus diselenggarakan oleh administrator yang bertanggung-

jawab kepada pejabat politik ( elected officials ) dan dengan diskresi terbatas.

• Administrator bertanggung-jawab kepada pimpinan pejabat politik ( elected

political leaders ) yang teleh terpilih secara demokratis.

• Program-program publik dilaksanakan melalui organisasi yang hierarkis dengan

kontrol yang ketat oleh pimpinan organisasi.

• Nilai pokok yang dikejar oleh organisasi publik adalah efisiensi dan rasionalitas.

• Oranisasi publik melaksanakan sistem tertutup sehingga keterlibatan warga

negara dibatasai.

• Peranan administrator publik adalah melaksanakan prinsip-prinsip Planning ,

Organizing , Staffing , Directing , Coordinating , Reporting dan Budgetting . 

Paradigma OPA dikritik oleh paradigma NPM. Secara konseptual OPA berbeda

dengan NPM. NPM mengacu kepada sekelompok ide dan praktik kontemporer untuk

menggunakan pendekatan-pendekatan dalam sektor privat (bisnis) pada organisasi

sektor publik. NPM adalah suatu gerakan yang mencoba menginjeksikan prinsip-prinsip

organisasi sektor privat ke dalam organisasi pemerintah. Pemerintahan yang kaku dan

sentralistik sebagaimana yang dianut oleh OPA harus diganti dengan pemerintahan yang                                                 7.Janet V. Denhardt dan Robert B. Denhardt, The New Public Service: Serving, not Steering , M.E Sharpe, Armonk, New York, 2003, halaman 11-12.

 7.berjiwa wirausaha dan profitable . NPM sering diasosiasikan juga dengan

managerialism (Pollitt), market-based public administration (Land dan Rosenbloom),

post-bureaucratic paradigm (Barzelay) dan entrepreneurial government (Osborne dan Gaebler). 8

NPM merupakan genealogis dari ideologi neoliberalisme karena menganjurkan

pelepasan fungsi-fungsi pemerintah kepada sektor swasta. Inti dari ajaran NPM dapat diuraikan sebagai berikut: 9

1. Pemerintah diajak untuk meninggalkan paradigma administrasi tradisional dan

menggantikannya dengan perhatian terhadap kinerja atau hasil kerja.

2. Pemerintah sebaiknya melepaskan diri dari birokrasi klasik dan membuat

situasi dan kondisi organisasi, pegawai dan para pekerja lebih fleksibel.

3. Menetapkan tujuan dan target organisasi dan personel lebih jelas sehingga

memungkinkan pengukuran  hasil melalui indikator yang jelas.

4. Staf senior lebih berkomitmen secara politis dengan pemerintah sehari-hari

daripada netral.

5. Fungsi pemerintah adalah memperhatikan pasar, kontrak kerja keluar, yang

berarti pemberian pelayanan tidak selamanya melalui birokrasi, melainkan bisa

diberikan oleh sektor swasta.

6. Fungsi pemerintah dikurangi melalui privatisasi. 

Penerapan paradigma NPM sangat sukses di Amerika Serikat, Inggris dan

Selandia Baru sehingga “virusnya” mulai menyebar ke negara-negara lain. Praktik NPM

di Amerika Serikat populer dengan pemerintahan wirausaha ( entrepreneurial

government ) yang dirancang oleh David Osborne dan Ted Gaebler. Osborne dan Gaebler menawarkan 10 prinsip pemerintahan yang berjiwa wirausaha. 10

1. Pemerintahan katalis; pemerintahan yang mengarahkan bukan mengayuh.

2.Pemerintahan milik masyarakat; pemerintahan yang memberdayakan bukan

melayani.

 8.Owen E. Hughes, Public Management and Administration: An Introduction (Second Edition) , St. Martin Press, New York, 1998, halaman 52. 9 Yeremias T. Keban, Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik: Konsep, Teori dan Isu (Edisi Pertama) , Gava Media, Yogyakarta, 2004, halaman 95. 10 David Osborne dan Ted Gaebler, Reinventing Government (Mewirausahakan Birokrasi): Sepuluh Prinsip untuk Mewujudkan Pemerintahan Wirausaha , PPM, Jakarta, 2003, halaman v.

3. Pemerintahan kompetetif; pemerintahan yang menginjeksikan semangat

kompetisi dalam pelayanan publik.

4. Pemerintahan yang digerakkan oleh misi; pemerintahan yang mampu merubah

orientasi dari pemerintahan yang digerakkan oleh aturan.

5. Pemerintahan yang berorientasi hasil; pemerintahan yang membiayai hasil

bukan input.

6. Pemerintahan yang berorientasi pelanggan; pemerintahan yang memenuhi

kebutuhan pelanggan bukan birokrasi.

7. Pemerintahan wirausaha; pemerintahan yang menghasilkan profit bukan

menghabiskan.

8. Pemerintahan antisipatif; pemerintahan yang berorientasi pencegahan bukan

penyembuhan.

9. Pemerintahan desentralisasi; merubah pemerintahan yang digerakkan oleh

hierarki menjadi pemerintahan partisipatif dan kerjasama tim.

10. Pemerintahan yang berorientasi pasar; pemerintahan yang mendorong

perubahan melalui pasar. 

NPS: Kritik terhadap NPM

Dalam pandangan NPM, organisasi pemerintah diibaratkan sebagai sebuah kapal.

Menurut Osborne dan Gaebler, peran pemerintah di atas kapal tersebut hanya sebagai

nahkoda yang mengarahkan ( steer ) lajunya kapal bukan mengayuh ( row ) kapal tersebut. Urusan kayuh-mengayuh 11 diserahkan kepada organisasi di luar pemerintah, yaitu

organisasi privat dan organisasi masyarakat sipil sehingga mereduksi fungsi domestikasi

pemerintah. Tugas pemerintah yang hanya sebagai pengarah memberikan pemerintah

energi ekstra untuk mengurus persoalan-persoalan domestik dan internasional yang

lebih strategis, misalnya persoalan meningkatkan pertumbuhan ekonomi dan

perdagangan luar negeri. 

Paradigma steering rather than rowing ala NPM dikritik oleh Denhardt dan

Denhardt sebagai paradigma yang melupakan siapa sebenarnya pemilik kapal (who

owned the boat ). Seharusnya pemerintah memfokuskan usahanya untuk melayani dan

 11.Kayuh-mengayuh ini bisa dimaknai dengan penyelenggaraan urusan pelayan publik yang sudah bisa diselenggarakan oleh swasta dan perorangan dan urusan-urusan lainnya yang sudah mampu dipenuhi oleh unsur di luar pemerintah.

 9.memberdayakan warga negara karena merekalah pemilik “kapal”. Selengkapnya,

Denhardt dan Denhardt menulis sebagai berikut,

In our rush to steer, perhaps we are forgetting who owns the boat…Accordingly, public administrators should focus on their responsibility to serve and empower citizens as they manage public organizations and implement public policy. In other words, with citizens at the forefront, the emphasis should not be placed on either steering or rowing tha governmental boat, but rather on building public institutions marked by integrity and responsiveness. 

Akar dari NPS dapat ditelusuri dari berbagai ide tentang demokrasi yang pernah

dikemukakan oleh Dimock, Dahl dan Waldo. NPS berakar dari beberapa teori, yang

meliputi:

1. Teori tentang demokrasi kewarganegaraan; perlunya pelibatan warganegara

dalam pengambilan kebijakan dan pentingnya deliberasi untuk membangun

solidaritas dan komitmen guna menghindari konflik.

2. Model komunitas dan masyarakat sipil; akomodatif terhadap peran masyarakat

sipil dengan membangun social trust, kohesi sosial dan jaringan sosial dalam tata

pemerintahan yang demokratis.

3. Teori organisasi humanis dan administrasi negara baru; administrasi negara

harus fokus pada organisasi yang menghargai nilai-nilai kemanusiaan ( human

beings ) dan respon terhadap nilai-nilai kemanusiaan, keadilan dan isu-isu sosial

lainnya. 

4. Administrasi negara postmodern; mengutamakan dialog (dirkursus) terhadap

teori dalam memecahkan persoalan publik daripada menggunakan one best way

perspective . 

Dilihat dari teori yang mendasari munculnya NPS, nampak bahwa NPS mencoba

mengartikulasikan berbagi teori dalam menganalisis persoalan-persoalan publik. Oleh

karena itu, dilihat dari berbagai aspek, menurut Denhardt dan Denhardt paradigma NPS

memiliki perbedaan karakteristik dengan OPA dan NPM. Perbedaan tersebut dapat

dilihat pada tabel di bawah ini. 

Tabel 1. Diferensiasi OPA, NPM dan NPS

Aspek Old Public Administration New Public Man agement New Public Service

Dasar teoritis dan fondasi

Teori politik Teori ekonomi Teori demokrasi

 10.epistimologi

Rasionalitas dan model perilaku Manusia 

Ra sionalitas Synoptic (administrative man )

Teknis dan rasionalitas ekonomi ( economic man )

Rasionalitas strategis atau rasionaitas formal (politik, ekonomi dan organisasi)

Konsep kepentingan publik

Kepentingan publik secara politis dijelaskan dan diekspresikan dalam aturan hukum

Kepentingan publik mewakili agregasi kepentingan individu

Kepentingan publik adalah hasil dialog berbagai nilai

Responsivitas birokrasi publik

Clients dan constituent Customer Citizen’s

Peran pemerintah Rowing Steering Serving

Penc apaian tujuan Badan pemerintah Organisasi privat dan nonprofit

Koalisi antarorganisasi publik, nonprofit dan privat

Akuntabilitas Hierarki administratif dengan jenjang yang tegas

Bekerja sesuai dengan kehendak pasar (keinginan pelanggan)

Multiaspek: akunt abilitas hukum, nilai-nilai, komunitas, norma politik, standar profesional

Diskresi administrasi

Diskresi terbatas Diskresi diberikan secara luas

Diskresi dibutuhkan tetapi dibatasi dan bertanggung- jawab

Struktur organisasi Birokratik yang ditandai dengan otoritas top-down

Desentralisasi organisasi dengan kontrol utama berada pada para agen

Struktur kolaboratif dengan kepemilikan yang berbagi secara internal dan eksternal 

Asumsi terhadap motivasi pegawai dan administrator

Gaji dan keuntungan, proteksi

Semangat entrepreneur Pelayanan publik dengan keinginan melayani masyarakat

Sumber: Denhardt dan Denhardt (2003: 28-29) 

Seperti halnya Osborne dan Gaebler, Denhardt dan Denhardt juga merumuskan

prinsip-prinsip NPS yang memiliki diferensiasi dengan prinsip-prinsip OPA dan NPM.

NPS mengajak pemerintah untuk:

1. Melayani masyarakat sebagai warga negara, bukan pelanggan; melalui pajak

yang mereka bayarkan maka warga negara adalah pemilik sah ( legitimate )

negara bukan pelanggan. 

2. Memenuhi kepentingan publik; kepentingan publik seringkali berbeda dan

kompleks, tetapi negara berkewajiban untuk memenuhinya. Negara tidak boleh

melempar tanggung-jawabnya kepada pihak lain dalam memenuhi kepentingan

publik.

3. Mengutamakan warganegara di atas kewirausahaan; kewirausahaan itu penting,

tetapi warga negara berada di atas segala-galanya.

4. Berpikir strategis dan bertindak demokratis; pemerintah harus mampu bertindak

cepat dan menggunakan pendekatan dialog dalam menyelesaikan persoalan

publik.

5. Menyadari komplekstitas akuntabilitas; pertanggungjawaban merupakan proses

yang sulit dan terukur sehingga harus dilakukan dengan metode yang tepat.

6. Melayani bukan mengarahkan; fungsi utama pemerintah adalah melayani warga

negara bukan mengarahkan.

7. Mengutamakan kepentingan masyarakat bukan produktivitas; kepentingan

masyarakat harus menjadi prioritas meskipun bertentangan dengan nilai-nilai

produktivitas. 

Otokritik terhadap NPS

 NPS adalah cara pandang baru dalam administrasi negara yang mencoba

menutupi ( cover ) kelemahan-kelemahan paradigma OPA dan NPM. Namun demkian,

apakah NPS tidak memiliki kekurangan? Berikut ini akan diuraikan beberapa kritik

terkait dengan beberapa kelemahan NPS.

1. Pendekatan politik dalam administrasi negara

Secara epistimologis, NPS berakar dari filsafat politik tentang demokrasi.

Denhardt dan Denhardt menspesifikasikkannya menjadi demokrasi kewargaaan.

Demokrasi merupakan suatu paham pemerintahan yang berdasarkan pada aturan untuk mewujudkan kesejahteraan dan kebaikan bersama. 12 Dalam konteks demokrasi

kewargaan, demokrasi dalam hal ini dimaknai sebagai pemerintahan yang berorientasi

pada kepentingan warga negara secara keseluruhan. Warga negara memiliki hak penuh

memperoleh perhatian dari pemerintah dan warga negara berhak terlibat dalam setiap

proses pemerintahan (politik dan pengambilan kebijakan).

Denhardt dan Denhardt berhasil mencari akar mengapa pemerintah harus

melayani (serve ) bukan mengarahkan (steer ), mengapa pemerintah memberikan

pelayanan kepada masyarakat sebagai warga negara (citizens ) bukan sebagai pelanggan

(customers ), tetapi mereka lupa bahwa nalar politik telah masuk dalam upaya pencarian

state of the art administrasi negara--pelayanan publik. Lebih jauh, Denhardt dan

Denhardt telah terjerembab dalam pendulum administrasi negara sebagai ilmu politik

 12.George Ritzer (editor), Encyclopedia of Social Theory (Volume 2) , Sage Publication, Thousand Oaks, California, 2005, halaman 191.

 12.(paradigma 3). Padahal, dengan merumuskan NPS sebagai antitesa terhadap NPM

berarti mereka meyakini bahwa administrasi negara telah bergerak melewati paradigma

5. Tidak ada yang salah ketika Denhardt dan Denhardt mencari akar ideologis

paradigma NPS dari teori-teori politik karena administrasi negara sangat dipengaruhi

oleh ilmu politik. Hanya saja nalar politik seperti ini harus diwaspadai sebagai upaya

merewind administrasi negara sebagai ilmu politik. Semestinya Denhardt dan Denhardt

dapat menggunakan nalar administrasi negara dalam mencari akar dan prinsip-prinsip

NPS yang bisa dikonstatasikan dengan NPM. Misalnya, Denhardt dan Denhardt dapat

meyakinkan orang lain bahwa pemerintah bertanggung-jawab melayani masyarakat

sebagai warga negara karena pada awalnya warga negaralah yang mendirikan negara

dan kemudian menjalankannya serta terikat dengan aturan-aturan negara. Oleh karena

itu, secara etika dan moral warga negara adalah pemilik negara.

2. Standar ganda dalam mengkritik NPM

NPS berusaha mengkritik NPM, tetapi tidak tegas karena kritikan terhadap NPS

hanyalah kritik secara filosofis-ideologis bukan kritik atas realitas pelaksanaan NPM

yang gagal di banyak negara. NPM memang sukses diterapkan di Amerika Serikat,

Kanada, Inggris, Selandia Baru dan beberapa negara maju lainnya, tetapi bagaimana

penerapannya di negara-negara berkembang? Kenyataannya, banyak negara

berkembang, termasuk Indonesia dan negara miskin, seperti negara-negara di kawasan

benua Afrika yang gagal menerapkan konsep NPM karena tidak sesuai dengan landasan

ideologi, politik, ekonomi dan sosial-budaya negara yang bersangkutan. Akhirnya,

negara tersebut tetap miskin dan tidak menunjukkan adanya tanda-tanda kemajuan. 

Denhardt dan Denhardt mengkritik NPS sebagai konsep yang salah dalam

memandang masyarakat yang dilayani. NPM memandang masyarakat yang dilayani

sebagai customer , sedangkan NPS menganggap masyarakat yang dilayani sebagai

warga negara ( citizens ). Namun, Denhardt dan Denhardt lupa mencari akar ideologis,

mengapa NPM memiliki perspektif demikian dalam memandang subjek pelayanan?

mengapa NPM menawarkan “jurus” privatisasi, liberalisasi dan deregulasi untuk

mendongkrak kinerja pemerintah? Tidak bisa dipungkiri bahwa NPM adalah anak

ideologis neoliberalisme yang mencoba menerapkan mekanisme pasar dan berupaya

secara sistematis mereduksi peran pemerintah, sehingga pemerintah menurut konsep

 13.berada di belakang kemudi kapal, sedangkan kapalnya dijalankan oleh organ-organ di

luar pemerintah.

Dalam konsep NPS yang diajukan oleh Denhardt dan Denhardt nilai-nilai

neoliberalisme NPM tidak hilang secara otomatis. Ketika pemerintah melayani

masyarakat sebagai warga negara misalnya, aspek privatisasi bisa saja tetap berlangsung

asalkan atas nama melayani kepentingan warga negara bukan pelanggan. Misalnya,

sektor pendidikan dapat diprivatisasi asalkan pelaksana pendidikan tetap melayani

masyarakat sebagai warga negara bukan pelanggan.

3. Aplikasi NPS masih diragukan

 Prinsip-prinsip NPS belum tentu bisa diaplikasikan pada semua tempat, situasi

dan kondisi. Administrasi negara sangat dipengaruhi oleh faktor lingkungan (ideologi,

politik, hukum, ekonomi, militer, sosial dan budaya), sehingga suatu paradigma yang

sukses di suatu tempat belum tentu berhasil diterapkan pada tempat yang lain. Prinsip-

prinsip NPS masih terlalu abstrak dan perlu dikonkritkan lagi. Prinsip dasar NPS

barangkali bisa diterima semua pihak, namun bagaimana prinsip ini bisa

diimplementasikan sangat bergantung pada aspek lingkungan. 

Lagi pula, NPS terlalu mensimplifikasikan peran pemerintah pada aspek

pelayanan publik. Padahal, urusan pemerintah tidak hanya berkaitan dengan bagaimana

menyelenggarakan pelayanan publik, tetapi juga menyangkut bagaimana melakukan

pembangunan dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Di negara-negara maju

seperti di Amerika Serikat, Inggris dan Selandia Baru yang tidak lagi berkutat pada

upaya percepatan pembangunan ( development acceleration ) dan peningkatan

pertumbuhan ekonomi karena negara-negara tersebut relatif sudah stabil, maka

pelayanan publik menjadi program prioritas yang strategis. Namun, bagi negara-negara

berkembang, pelayanan publik bisa jadi belum menjadi agenda prioritas karena masih

berupaya mengejar pertumbuhan dan meningkatkan pembangunan. 

Epilog

 NPS merupakan paradigma yang relatif masih baru dalam kajian administrasi

negara. NPS berakar dari teori demokrasi kewargaan, model komunitas dan masyarakat

sipil, teori organisasi humanis dan administrasi negara baru serta administrasi negara

postmodern. NPS memiliki perbedaan karakteristik dengan OPA dan NPM. NPS

berusaha menutupi kekurangan-kekurangan pada paradigma OPA dan NPM dengan

 14.menawarkan sejumah opsi. Inti dari paradigma NPS adalah mereposisi peran negara dan

pemerintah dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat. Nalar politik sangat

kental dalam mencari akar NPS. Namun NPS sendiri alpa dalam mengkaji landasan

filosofis-ideologis NPM sehingga NPM berbeda dengan NPS.  

Referensi  

Denhardt, Janet V. dan Robert B. Denhardt. 2003. The New Public Service: Serving, not Steering . Armonk, New York: M.E Sharpe. 

Denhardt, Robert B. dan Janet V. Denhardt. 2000. “The New Public Service: Service Rather than Steering”. Public Administration Review 60 (6). 

Denhardt, Robert B. dan Janet V. Denhardt. 2003. “The New Public Service: An Approach to Reform”. International Review of Public Administration 8 (1). 

Henry, Nicholas. 1995. Public Administration and Public Affairs (Sixth Edition) . Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice-Hall.  

Hughes, Owen E. 1998. Public Management and Administration: An Introduction (Second Edition) . New York: St. Martin Press. 

Keban, Yeremias T. 2004. Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik: Konsep, Teori dan Isu (Edisi Pertama) . Yogyakarta: Gava Media. 

Osborne, David dan Ted Gaebler. 2003. Reinventing Government (Mewirausahakan Birokrasi): Sepuluh Prinsip untuk Mewujudkan Pemerintahan Wirausaha . Jakarta: PPM. 

Pasalong, Harbani. 2007. Teori Administrasi Publik . Bandung: Alfabeta. 

Ritzer, George (editor). 2005. Encyclopedia of Social Theory (Volume 2) . Thousand Oaks, California: Sage Publication. 

Thoha, Miftah . 2009 . Ilmu Administrasi Publik Kontemporer. Jakarta: Kencana. 

Tjokrowinoto, Moeljarto. 1996. “Perkembangan Mutakhir Ilmu Administrasi Negara”. Teori-teori Politik Dewasa Ini . Penyunting: Miriam Budiardjo dan Tri Nuke Pudjiastuti. Jakarta: Rajawali Pers.